지난 2월 23일 중단된 경마가 6월 19일 무관중으로 재개되었다가 다시 9월부터 중단되어 경마 등 말산업은 존폐 기로에 서있다. 전대미문의 경마 중단 사태는 그동안 규제 당국의 업종간 불균형적 규제로 인해 야기된 결과이다. 즉 고객 입장을 못해도 발매할 수 있는 인터넷 등 온라인 발매 수단을 경마에만 허용하지 않은 것이 최대의 원흉이다.
코로나 사태 중에도 체육진흥투표권(토토)는 아무 일 없었다는 듯이 발매하고 있다. 특히 5년마다 수탁사업자를 바꾸는 엄청난 와중에도 새로운 수탁업체로 1월에 선정(2020.1.17.)된 (주)스포츠토토코리아(에이스침대 컨소시엄)가 예전 수탁업체인 (주)케이토토의 발매방식을 그대로 승계하여 7월 3일부터 토토를 발매하고 있다. 코로나 사태 중에 토토 발매가 중단된 것은 3월 14일부터 일시 중지 후 5월 4일 재개되었고, 수탁사업자 변경에 따른 전산기 교체정비와 환급은행 변경(기업은행→우리은행) 기간(‘20.6.29~7.2)인 4일에 불과했다. 국내 경기가 없으면 외국 경기에 대해, 무관중 경기 중에도 민간 수탁사업자를 통해 토토베팅은 이어졌다. 경마 중단 등으로 고객이 몰리는 토토는 올해 매출이 연간 5조원대를 넘어설 것으로 보고 있다. 코로나 사태가 토토발매나 체육진흥기금의 위축을 전혀 초래하지 않고 있는 것이다. 복권의 경우도 토토와 마찬가지로 영업장(판매점) 입장 제한도 없고, 인터넷로또발매도 허용돼 금년 매출이 5조원대를 넘어설 것으로 표정 관리 중이다.
경마가 말산업 기반 붕괴에 직면해서 9월부터 경마중단, 전직원 무급 휴업 등에 돌입하여 연말 추정 매출 1조원대 내외에 불과하여 국가지방 재정 세수 1조원 감소, 연간 5,700억원 당기순손실이라는 최악의 상황을 맞고 있는 것과는 대조적이다. 경마가 규제 당국의 규제가 없어서 온라인발매(인터넷발매 등) 방식을 기왕에 운영하고 있었다면 무관중경마로도 경마는 생명줄을 이어갈 수 있었을 것이다. 9월의 경마 재차 중단 상황은 그동안 사행산업을 관리감독해 온 규제당국의 불공정, 불공평, 불균형적 규제에 대해 코로나 방역당국의 업종별 특성을 감안하지 않은 무차별적인 고객입장 불허와 온라인발매 불허 등으로 인해 복합적으로 초래된 결과임을 부인할 수 없다.
어느 한 기업에 대해서만 가혹한 규제를 해서 자생적으로 살 수 있는 길을 막아 고사시키려 한다면 어찌 대응해야 할까? 경마는 과거 2000년대 이전까지 만해도 사행산업 시장의 선두주자였다. 지금은 코로나 사태를 빌미로 고객입장마저 막아 완전 파산지경이다. 매출 7조원대가 1조원대로 떨어지고 연말이면 5,700억 적자에 말산업 분야 생산자, 종사자 등은 모두 실업자가 될 형편이다.
그동안 경마는 고비용 장치산업이라는 약점을 극복하기 위해 저비용 발매수단인 인터넷발매를 허용해 달라고 2009년 이후 지속적으로 요구해왔다. 그러나 ‘사행성 해소와 국민적 공감대 형성 후 도입’이라는 명분에 밀려 번번히 좌절했다. 판매점인 장외발매소도 마찬가지 이유로 2012년 이후로 단 1개소도 열지 못하고 있다. 사행산업통합감독위원회(사감위)의 매출총량 규제가 내재하고 있는 사행산업 시장구조 변동 정책에 따라, 경마의 매출총량 1조원을 경쟁업체인 복권과 체육진흥투표권(토토)에 넘긴 것도 2012년의 일이다. 이후 경마는 매출액을 유지하기도 힘들게 되어 전체 시장 점유율도 과거 70%대에서 30%대로 급락하였고, 앞으로 얼마나 더 내어줘야 할지도 모른다. 사정이 이렇게 된 것은 사행산업 규제당국의 불공정, 불균형적 규제 때문이며 그래서 경마는 그들의 불공정 행위를 다음과 같이 기억하고 있다.
첫째, 사감위가 사행산업 업종별로 불균형적 규제를 주도하며 경마는 억제, 복권과 토토(체육진흥투표권)는 진흥내지 육성 정책을 꾀한 결과 시장구조 판도가 복권, 토토 위주로 완전 개편되었다는 것이다. 이는 판매점, 발매수단, 매출총량 면에서 완전 불균형적 규제를 해온 당연한 결과이다. 이로써 경마에는 가혹한 규제를 받는 반면, 사감위 정책에서 벗어난 업종이 바로 토토와 복권이다. 먼저 영업장(판매점) 확장 면에서 경마는 사감위 출범 당시 허용된 33개소 이상은 운영할 수 없다. 경마장외발매소는 2015년 이후 완전한 좌석제로 전환하고 복합문화공간으로 변모했음에도 정책 당국자 시각은 과거 아무나 드나들던 때로 머물러 여전히 폐쇄 대상으로만 보고 있다.
둘째, 사감위 규제에도 불구하고 완전 독립적(?)으로 무소불위의 사업확장을 주도하는 기획재정부(복권위원회)의 막강한 파워가 복권사업 확장을 주도하고 있다는 점이다. 로또복권 확장 위주 정책으로 복권은 무한 성장의 발판을 닦고 있다. 로또복권은 전국에 약 7천개소 이상 판매점(영업장)을 운영하고 인터넷으로도 발매하고 있다. 로또 판매점의 경우, 새로 열었다 문닫고, 새로 여는 과정을 거치면서 누적적으로는 9천여개소까지 개장한 바 있다. 그런데 복권위원회는 이런 수치를 가지고, 판매점을 9천개소까지 운영한 적이 있다면서 2014년에는 매년 600개소씩 3년간 2,000개소를 늘리는 계획을 확정해서 실제로 모집한 바 있다. 이후에도 열었다가 문닫는 이유로 인해 판매점 수가 7천여개소 이상으로 늘지 않자 또 다시 내세운 논리가 매출액을 선진국 수준으로 더 올려야 하니 판매점을 늘려야 한다는 것이다. 즉 외국의 예로 봐서 복권 매출액은 5조원은 되야 하는데 현재는 그에 못 미치니 판매점을 또 다시 3천개소(3년간) 늘려야 한다고 결정한 때가 바로 얼마 전인 2019년 5월이다. 2018년 1월부터 이미 인턴넷로또복권을 발매하기 시작한지 불과 1년 만의 일이다. 이렇게 판매점을 무지막지하게 늘리면서도 사감위의 통제를 받지 않는다. 사감위가 복권과 토토에 대해서는 판매점(영업장) 규제를 하지 않기 때문이다. 경마는 장외발매소를 단 한 곳도 늘릴 수 없도록 이런 저런 간섭과 규제를 다하는데 말이다.
셋째, 사감위, 기재부, 문체부의 합심일체의 전략적 정책 공조로 토토와 복권은 규제에서 거의 제외되고, 여기서 배제된 경마는 집중적, 불균형적 규제를 받으며 시장을 지속적으로 내어주면서 몰락의 길을 가고 있다. 앞서처럼 복권이 판매점을 마음대로 늘릴 수 있는 것은 매출총량 규제만을 받기 때문이다, 그런데 매출총량마저도 2012년 사감위법 시행령 개정시 도박중독유병률이 일정 비율 이하인 업종은 적용받지 않도록 명시한 바, 이는 사전에 도박중독유병률을 시뮬레이션하여 토토와 복권을 제외할 수 있는 근거를 마련해놨기 때문이다. 유일한 규제인 매출총량을 무색하게 매출액을 늘려온 것은 복권과 토토가 함께 사감위를 압박한 결과이다. 2012년 복권과 토토는 사감위가 설정한 매출총량을 넘어서 언론의 비난을 사자 내세운 논리가 바로 매출총량을 적게 배정했기 때문이라는 것이다. 당연히 매출총량을 넘어서면 발매를 일시 중단하는 것이 도리일 텐데 이들은 도박중독유병률이 높은 경마가 많은 총량을 받은 것은 불합리하고, 주어진 매출총량도 달성하지 못하고 있으니 그 미달된 총량을 가져가야겠다는 것이다. 당시 경마는 온갖 규제로 발매수단이 막혀 매출총량을 1조원 정도 미달하고 있었고, 특히 복권과 토토는 주어진 총량을 몇 천억씩 초과하고 있던 터였다. 결국 도박중독유병률 높은 업종의 매출총량을 낮은 업종으로 이관해야 한다는 연구용역결과를 토대로, 사감위법 시행령을 개정하고 경마의 매출총량 1조원 정도를 깍아서 토토와 복권에 절반씩은 나누어 준 때가 2012년 전후이다. 결국 경마 매출총량을 넘겨받은 이후로 매출총량을 매년 대폭 늘어나게 토토와 복권에게 배정함으로써 매출총량 초과라는 문제는 발생하지 않으면서 토토와 복권은 매출액이 매년 수천억씩 늘어 2018년의 경우는 각각 4조 8천억 수준으로 매출액은 확대되었다. 같은 기간 중 경마는 매출액이 거의 늘지 못한 7조원대를 겨우 유지하고 있는데도 말이다.
넷째, 사행산업 업종간 불균형적 규제로 경마산업은 몰락하고 있는데 언론, 시민단체, 사감위, 학자들은 여전히 경마는 더 규제해야 한다는 입장을 바꾸지 않고 있다. 매출액의 외형적 수치가 경마는 7조원, 복권과 토토는 4조원 대라고 해서 경마를 더 규제해야 한다는 것이 이들의 시각이다, 경마는 적중 고객에게 돌려주는 환급금을 제외하면 순매출액은 불과 2조원(‘19년 19,724억원)이 안된다. 복권과 토토는 환급률이 50%(복권)내지 50~70%(토토)에 불과해서 순매출액은 복권(’19년 23,525억원)과 토토(‘19년 19,066원)로 경마를 앞섰거나 거의 같다. 그런데 경마의 경우 레저세 등 제세(’19년 14,580억원)는 원천징수 등으로 유출되므로 이를 제외하면 순매출액은 5천여억원에 불과하다. 경마매출액은 튀겨진 수치이며 경영상의 내부 운용자금 등으로 쓰여야 할 비용규모는 토토나 복권보다 작은데도 외형 때문에 점점 더 많은 규제를 받고 있는 것이다. 실제 순매출액 면에서 복권과 토토의 경우 환급금을 제외하면 나머지는 사업운영비나 마케팅비로 먼저 쓰고 나서 기금을 내는 구조라는 점에서, 순매출액은 거의 사업비나 기금으로 쓸 수 있는 수치라고 보면 경마와는 비교할 수 없는 알찬 규모이다. 그럼에도 규제가 거의 없이 판매점 확대, 인터넷발매를 허용(로또)하고 있다면 이는 ‘경마억제, 복권․ 토토 장려 정책‘ 그 이상 이하도 아니다.
다섯째, 사행산업 업종 중에서 문체부는 경륜 경정은 버리고 토토는 집중 육성하는 정책으로 체육진흥기금은 토토에서 조성하는 등 내부적으로도 선택과 집중전략을 쓰고 있다. 토토의 경우 처음에는 발행대상이 되는 경기는 축구, 농구(‘00.7.27)였다가 축구, 농구, 야구, 배구, 골프, 씨름까지 발매대상경기를 확대(’04.4.24)했고, 국내는 물론 외국의 경기에까지 발매를 허용(‘04.4.24)하였으며 처음에는 연간 90회(‘00.7.27) 발매하던 것을 300회(’04.4.24)까지로 늘리고 또 1천회(‘05.10.26.)까지 늘렸다가 아예 이 제한을 폐지(‘12.1.6)하여 준 것도 토토가 무제한 성장할 수 있는 길을 열어준 것이다. 이런 특혜가 경마의 경우 내외의 압력으로 힘들어 하던 시기에 한편에서는 토토의 감독부처(문체부)주도로 이뤄져 왔다는 것이 놀랍다. 여기에 인터넷발매를 허용하고 영업장 총량제외 전자카드 제외 및 매출총량 제외 가능근거를 명시(사감위법 시행령)하는 등 복권과 토토에 대해 경마와 달리 규제를 어떡해든 적게 하려는 사감위 배려정책의 결과로 인해 토토와 복권은 매년 수천억원씩의 매출 신장을 할 수 있었다는 것은 부인할 수 없는 사실이다.
결국 현재의 사감위의 사행산업 규제정책은 ‘경마 죽이기’, ‘토토와 복권 장려하기’로 정의할 수 밖에 없다. 추첨기만 있으면 되는 복권, 남이 시행하는 경기에 발매만 하면 되는 토토와는 달리, 말 생산, 목장 운영, 대규모 관람대 등 생산 판매시설 투자 등 고비용 구조를 모두 책임져야 하는 것이 경마산업이다. 그래서 반드시 판매점이 필요한데 규제되고 인터넷발매도 막히고, 경마고객 입장마져 봉쇄당한 경마가 이들과의 경쟁에서 살아 남을 길은 없다.
복권과 토토에 대해서는 사감위와 감독부처인 기재부(복권)와 문체부(토토)의 전략적 공조로 판매점 확대(민간위탁 방식)와 인터넷 허용 등 길을 모두 열어줘 사행산업 시장 판도를 그들 위주로 바꾸었듯이, 이제 죽어가는 경마를 살리겠다는 경마 감독부처(농식품부)의 정책적 지원이 얼마나 뒷받침되어 경마에게도 인터넷발매, 소형판매점(민간위탁 방식 등의 수천개소) 허용, 공원형 장외발매소(장외+승마+체육+복합놀이공간 등) 설치허용등 경마산업이 생존할 수 있는 토대를 마련해 줄 지가 기대되는 순간이다.